再擔保在完善中小企業信用擔保體系中的作用

作者:秦愷   單位:再擔保公司

 

中小企業信用再擔保是為貫徹落實國務院關于扶持中小企業發展相關文件精神,在國家中小企業主管部門大力支持推動下,在中小企業信用擔保業發展到一定階段時產生的。自2008年東北再擔保和北京再擔保相繼成立以來,全國已有14個省市建立了再擔保機構,其他省市也計劃建立各種形式的再擔保機制,以推動本地區中小企業信用擔保體系的進一步完善,有效緩解中小企業融資難瓶頸。現結合兩年來的工作實踐,對再擔保在完善中小企業信用擔保體系的作用談一點不成熟的認識。

一、取得的成效

根據國家工信部統計,14家省市設立的再擔保機構注冊資本達到134.6億元,2009年為各類擔保機構提供了總計314億元再擔保支持,2010年的再擔保規模超過700億元。目前,這些再擔保機構已經與200多家擔保機構建立了業務合作關系,擔保與再擔保的業務網絡體系初步形成。

從各省市建立再擔保機構的政策意圖看,提升擔保機構信用能力、分散擔保機構擔保風險、完善中小企業信用擔保體系、進一步擴大中小企業融資規模是最主要目的。雖然各地再擔保機構運作模式和運行效果有所不同,但是在對再擔保上述功能定位認識上基本是一致或相似的,并且都在努力推動這些目標的實現。從我們目前了解的情況看,再擔保在如下方面取得了初步成效:

首先,切實提升了擔保行業的信用能力、促進了擔保規模的增加。根據工信部對2009年開展再擔保業務的7家再擔保機構統計信息顯示,平均放大倍數超過3倍,帶動了一批擔保機構能力的提升。以北京市再擔保為例,合作擔保機構2008年平均擔保放大倍數為3.9倍,2009年增加到6.4倍,擔保規模增長了64%2010年合作擔保機構的擔保規模較比上年增長了35%,放大倍數超過8倍。廣東省再擔保在民營擔保機構占主導的擔保市場上發揮了重要的增信作用,使一批民營擔保機構的信用在銀行得到了認可,推動了擔保業務的增長。江蘇省再擔保公司通過在重點地級市建立分公司的方式迅速擴大業務覆蓋面,帶動了全省中小企業擔保規模的增加。

第二,切實發揮了政府扶持中小企業發展的政策導向功能。

各地再擔保公司均立足于將再擔保支持的重點放置在努力擴大中小企業融資規模層面,為此在再擔保扶持對象、與政府政策對接以及銀擔合作等方面均提出明確的要求,并通過增信分險功能、下浮再擔保費率以及為擔保機構爭取更多政策支持等手段,千方百計鼓勵引導擔保機構為符合政策導向的中小企業提供擔保服務。

第三,豐富了中小企業融資品種和渠道。再擔保機構利用其自身信用能力和在金融機構的影響力,積極推動中小企業融資產品的創新,為中小企業拓展更多的融資渠道。廣東省再擔保推出的“速保通”專項業務和中小企業集合票據、集合信托專項業務;北京市再擔保與擔保機構合作推出的中小企業集合債券、集合信托業務以及與銀行合作推出的“商貸通”和“互助擔保”等批發性業務模式都在行業內產生了積極的影響,為推動中小企業融資批量化、標準化發展做出了有益的嘗試。

第四,搭建了服務網絡體系,促進了擔保業務向廣度和深度發展。目前,各地再擔保機構均在探索構建適合本地區特點的擔保服務網絡體系并取得了階段性成果。例如:安徽省擔保集團以股權投資方式構建的省、地市級擔保與再擔保網絡體系;廣東省再擔保構建的省、地市、銀行和擔保機構四方責任共擔機制;江蘇省再擔保在8個地級市設立分公司,與幾十家擔保機構建立主辦業務關系、與上百家擔保機構建立承辦業務關系,以此推動再擔保業務的全覆蓋;北京市再擔保構建的市、區兩級以及重點商會協會組成的擔保網絡體系都在強化多方業務協作、分散風險、擴大業務覆蓋面和增加擔保規模等方面發揮了積極作用。

第五,規范了擔保機構經營行為,有利于行業整體能力的提升和可持續發展。再擔保機構在與擔保機構合作過程中,均將重點扶持中小企業、強化擔保機構規范化經營、有效控制風險作為合作的先決條件。同時,在合作過程中再擔保機構十分關注擔保機構的經營狀況、財務狀況和在保客戶質量,對擔保機構進行有效的業務跟蹤管理。一些再擔保機構還為合作擔保機構提供業務培訓和產品設計開發,以促進擔保機構能力的提升。

二、面臨的主要問題

雖然再擔保在完善中小企業信用擔保體系方面切實發揮了一定作用,但與政府期望的目標和擔保機構的要求相比還有較大差距。這既與再擔保剛剛起步還處于探索階段有關,也與政策法規缺失、業務定位不明確和整體擔保市場不成熟相關。從再擔保業務兩年多運作情況看,目前還存在以下幾方面問題:

第一,再擔保機構和再擔保功能定位還需要做進一步明確。20103月七部委下發的《融資性擔保公司管理暫行辦法》中將再擔保視為一種擔保機構的業務行為,對再擔保是什么、如何運行以及應該發揮什么功能作用并未做出明確解釋。我們認為再擔保機制與擔保機構從事的再擔保業務在層次上和責任承擔的方式上存在著本質區別。再擔保機制的設置是一種制度安排,它是在擔保業發展到一定階段后的必然產物,是完善信用擔保體系的重要手段,解決的是擔保行業信用能力提升、中小企業融資規模擴大和系統性風險防范問題。而擔保機構的再擔保業務只是兩家擔保機構之間僅就某項業務達成的合約,解決的是某項業務責任分擔或額度分配問題。這種合約關系不可能解決整體信用能力提升和風險分散問題,因為合作雙方同處一個市場層面上,有根本的利益沖突。因此,政府相關部門應盡快出臺再擔保機構管理辦法或為再擔保機構運行制訂明確的指導意見,這不僅關系到再擔保業的發展、擔保機構和金融機構的切身利益,更關系到擔保體系的建立與完善。值得肯定的是,北京市人民政府和市監管部門在銀監會的指導下于2010年底正式下發的《北京市融資性擔保公司管理暫行辦法》中確立了再擔保在完善北京市融資性擔保體系的功能定位,并對引入再擔保機制的擔保機構擔保責任余額與風險準備金計提做出了明確規定。我們也期待著從國家層面上對再擔保的功能定位做出相應的政策規定。

第二,對如何正確使用再擔保機制還存在一定的誤區。從目前各地再擔保業務開展情況看,存在著再擔保公司只希望為擔保機構無風險項目提供再擔保、擔保機構只希望向再擔保公司輸送有風險項目的現象。而銀行將再擔保公司僅視為是資質比較好的擔保機構,因此或是要求再擔保公司為貸款提供百分之百連帶責任擔保、或是有選擇地要求再擔保公司為某些擔保機構的某些項目提供再擔保。

我們認為再擔保應該是擔保體系建設中的一項制度安排,強調的是系統性風險的控制與分散。從這一角度出發,無論是再擔保公司、擔保機構和銀行都不應該挑選項目,而是整體業務的對接,在整體業務合作中實現共贏。如果再擔保公司完全回避為有可能出現風險的項目提供再擔保、或是擔保機構和銀行只向再擔保公司輸送有風險的項目,這樣一種“只要無風險項目”或“只給風險項目”的合作關系不可能維系長久。不過,要想達到再擔保與擔保業務的全面對接,必須具備兩個條件:首先,擔保機構的業務運作模式、經營理念、管理能力和信用能力均得到再擔保公司的充分認可,再擔保公司能夠預見擔保機構未來的風險是可控的;其次,擔保機構的業務規模必須在與再擔保公司合作后有較大幅度的增長,使其可以從規模效益中彌補再擔保費成本并獲得收益的增加。

第三,擔保市場尚不成熟,影響再擔保業持續穩定發展。再擔保與擔保業務市場有著緊密的依存關系。再擔保是對擔保機構的擔保,是以擔保機構擔保業務的存在為前提的。擔保市場成熟與否和需求大小決定了再擔保業務擴展的邊界。擔保業務市場越是成熟,社會對擔保的需求越旺盛、再擔保的業務規模也就越大。而我國多數地區擔保市場存在的擔保實力弱、放大倍數低、管理不規范、信用環境不佳、缺乏擴大擔保規模內在動力、保費收入低下以及專業人才匱乏等問題,使擔保機構主動使用再擔保的意愿不足。上述問題反過來又導致擔保機構與再擔保公司在業務流程和收費等環節上產生分歧,既影響再擔保業務處理效率與規模、又不利于再擔保公司的可持續發展。

第四,再擔保模式尚未定型,有許多理論和實踐方面的問題需要做進一步研究。再擔保究竟是一種保險行為還是一種擔保行為,還是兩者兼而有之;在開展具體業務過程中,再擔保的直接受益人是擔保機構還是金融機構,或是二者兼而有之;再擔保費率的定價基礎是什么;為保證再擔保的可持續發展,再擔保機構是靠自我積累還是借助外部補償機制;如果是前者,再擔保的盈利模式又是什么。這些問題均需要在理論和實踐方面予以回答。

三、 再擔保機制在擔保體系建設中功能定位

(一)信用擔保體系建設核心內容

中小企業信用擔保是政策性很強的融資促進機制,完全依靠市場或完全依靠行政手段都不能產生預期的效果,必須為其構造一個扶持與規范并舉的運行機制或體系,才能保證其在不偏離服務于中小企業的政策目標前提下穩健運行和可持續發展。本著這一目的,中小企業信用擔保體系應包括如下核心內容:

1、制訂與執行對所有擔保機構均適用的擔保政策;

2、制訂與執行對所有擔保機構均適用的操作規程與制度規范;

3、建立完善業務覆蓋各個層級、各個領域中小企業,產品滿足不同發展階段中小企業需求的擔保業務網絡體系;

4、建立完善對所有擔保機構均適用的風險補償機制;

5、建立完善對所有擔保機構均適用的監管與考核制度;

6、建立完善擔保機構與金融機構之間順暢的合作機制以及信用信息共享機制。

(二)再擔保在體系建設中的功能定位

再擔保機制具有強化和落實擔保體系建設核心內容的功能定位。

1、再擔保機制發揮著政策扶持功能

再擔保機制的政策扶持功能主要體現在信用提升和風險分散兩個方面。在信用能力提升方面,再擔保可以:1)對擔保放大倍數已達到規定上限的擔保機構給予信用補充,促進其擔保規模的持續增長;2)為在金融機構尚未建立穩固合作關系的擔保機構提供增信支持,促進其業務規模的逐步擴大;3)適應金融產品批量化、規模化發展需要,為創新性融資擔保業務提供信用增級服務。在風險分散方面,再擔保對具備代償能力的擔保機構提供一定比例的補償,增強其資產的流動性、充實其代償能力;對喪失部分或全部代償能力的擔保機構,提供限額賠償,保障債權人合法權益。

2、再擔保機制發揮著規范引領功能

這是政策扶持功能發揮作用的重要基礎。如果再擔保機構對擔保機構在沒有任何規范化要求前提下盲目提供增信分險服務,導致的結果很可能是系統風險的進一步加劇。在規范引領方面,再擔保機制可以做以下幾方面工作:

1)制訂再擔保政策,對再擔保支持什么、不支持什么;擔保機構應做什么、不應做什么;什么條件下再擔保應承擔責任,什么情況下再擔保不承擔責任做出明確的政策界定,并以合同契約方式加以約定;

2)設計標準化產品,鼓勵引導擔保機構按照產品設計條件和標準審核審批擔保項目;

3)加強對擔保機構信用、資質、經營管理、擔保質量與財務狀況的動態跟蹤,及時發現問題、及時加以解決;

4)努力建立擔保機構與擔保企業的信息系統,從整體上防范控制系統風險的發生;

5)在信用資質、風險識別與控制、業務創新、技術支持、資源整合以及社會責任等方面發揮行業的引領作用。

3、再擔保機制發揮著網絡體系搭建功能

在構建擔保業務網絡體系方面,再擔保機制是一個很好的載體,它可以與服務于不同區域、不同領域、不同發展階段中小企業的擔保機構建立緊密的業務合作關系,將政府對各類中小企業的扶持政策、對擔保機構的激勵政策和監管要求通過再擔保平臺得以貫徹落實。

十年前,政府出臺了鼓勵發展中小企業信用擔保業的指導意見,擔保行業得到了大發展。雖然還面臨許多矛盾和問題,但是擔保已成為中小企業融資過程中不可或缺的中堅力量是不爭的事實。十年后的今天,我們真誠希望政府相關部門在總結擔保行業十年發展經驗的基礎上,能夠從完善中小企業信用擔保體系的高度出發,為再擔保行業制訂相關政策和指導意見,使再擔保在完善擔保體系方面發揮應有的作用。

中小企業信用擔保計劃概述
淺析我國擔保行業監管思路的構建

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